Ricorso della regione Liguria, in persona del presidente della
giunta regionale, rag. Giacomo Gualco, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 253 in data 23 gennaio 1991, immediatamente
eseguibile, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Petrocelli del
servizio legale della regione Liguria, ed elettivamente domiciliato
presso lo studio dell'avv. Giampaolo Zanchini in Roma, via Settembre,
1, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente pro-tempore per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale degli artt. 2 e 2- bis del d.-l. 31 ottobre 1990, n.
310, convertito in legge 22 dicembre 1990, n. 403, recante
"Disposizioni urgenti in materia di finanza locale".
F A T T O
Sulla Gazzetta Ufficiale del 29 dicembre 1990, n. 302, e' stata
pubblicata la legge 22 dicembre 1990, n. 403, di conversione del
d.-.l. 31 ottobre 1990, n. 310, recante "Disposizioni urgenti in
materia di finanza locale".
L'art. 2 del citato decreto-legge fissa le modalita' per
l'assunzione di mutui da parte degli enti locali per la copertura dei
disavanzi delle aziende di trasporto per gli anni 1987, 1988, 1989 e
1990, prevedendo limiti specifici all'ammontare dei mutui stessi in
relazione ai disavanzi, e ai limiti alla contrazione dei mutui
derivanti dal tetto d'indebitamento fissato dal d.-l. 29 dicembre
1977, n. 946.
L'art. 2 prevede, inoltre, la subordinazione della concessione dei
mutui all'adozione di un piano di risanamento economico finanziario
da parte degli enti locali interessati.
Il piano di risanamento deve contenere, tra l'altro, la
ristrutturazione dei servizi e della rete di trasporto. Detto piano
e' approvato con decreto del Ministro dell'interno "su proposta
conforme della commissione di ricerca per la finanza locale presso il
Ministero dell'interno che per l'occasione e' integrata con due
rappresentanti del Ministero dei trasporti".
L'art. 2- bis, introdotto dalla legge di conversione, prevede: "le
regioni possono contrarre mutui decennali, nei limiti delle perdite
risultanti dai bilanci redatti e approvati ai sensi delle norme
vigenti relativamente agli anni 1987, 1988, 1989 e 1990, per il
ripiano dei disavanzi di servizio delle aziende di trasporto
pubblico, private e in concessione, che non hanno trovato copertura
con i contributi di cui all'art. 6 della legge 10 aprile 1981, n.
151, nonche' limitatamente agli importi residuati dopo l'applicazione
del primo, secondo, terzo e quarto comma dell'art. 2 del presente
decreto". Al terzo comma, l'art. 2- bis dispone: "L'onere di
ammortamento dei mutui contratti ai sensi del presente articolo e' a
carico dei bilanci delle regioni".
D I R I T T O
I citati artt. 2 e 2- bis del d.-l. 31 ottobre 1990, n. 310, come
convertito con legge 22 dicembre 1990, n. 403, risultano illegittimi
per violazione degli artt. 5, 81, 115, 117, 118, 119 della
Costituzione.
Violazione dell'art. 119 della Costituzione.
Gli artt. 2 e 2- bis del decreto-legge in questione appaiono
lesivi della autonomia finanziaria costituzionalmente garantita alle
regioni dall'art. 119 della Costituzione, in quanto pongono
sostanzialmente a carico delle regioni la copertura parziale del
disavanzo delle aziende di trasporto pubbliche e dei servizi di
trasporto in gestione diretta e delle aziende di trasporto costituite
in forma di societa' per azioni, escludendo peraltro la regione dalla
partecipazione all'approvazione del piano di risanamento di cui al
settimo comma dell'art. 2.
La disposizione contenuta nell'art. 2- bis, anche se nella sua
formulazione puo' apparire come un'ampliamento delle potesta'
regionali (in particolare: sotto il profilo della possibilita' di
assumere mutui anche in deroga ai limiti previsti dalle leggi vigenti
collegata ad una formale "possibilita'" della regione di concorrere
al ripiano dei disavanzi delle aziende di trasporto pubbliche,
private e in concessione), in realta', si presenta come cogente nelle
ipotesi in cui l'ente locale non ha potuto ripianare il disavanzo.
In pratica, il meccanismo legislativo esposto attua un surrettizio
spostamento dallo Stato alla regione degli oneri necessari al
ripianamento dei disavanzi degli enti in parola, spostamento al quale
non solo non corrisponde - come sarebbe naturalmente conseguenziale -
il riconoscimento di una competenza specifica in materia, ma al quale
fa fronte anzi la totale esclusione della regione dal provvedimento
di approvazione del piano di risanamento di cui all'art. 2.
Pertanto, non puo' che ribadirsi che le disposizioni contenute
negli artt. 2 e 2- bis, nella parte in cui pongono a carico del
bilancio regionale la copertura degli oneri di ammortamento senza
prevedere alcun trasferimento finanziario alla regione per la
copertura di tali oneri, appare lesivo dell'autonomia finanziaria
regionale come prevista nell'art. 119 della Costituzione. Violazione
dell'art. 81 della Costituzione.
Un ulteriore motivo di illegittimita' costituzionale puo'
ravvisarsi altresi' in relazione alla violazione dei principi
desumibili dalla correlazione tra l'art. 81, ultimo comma, e l'art.
119 della Costituzione. Tale violazione appare duplice e alternativa.
Per un aspetto, infatti, se si dovesse ammettere che il legislatore
statale puo' prevedere una fonte di spesa rinviando per la copertura
ai bilanci della regione, ne conseguirebbe la mancata copertura di
quella fonte di spesa, al contrario di quanto imposto dall'art. 81,
ultimo comma, della Costituzione. Per altro verso, se si ammette che
la disposizione contenuta nell'art. 2- bis sia una sola norma
programmatica di autorizzazione, la norma citata concreterebbe
un'illegittima violazione della potesta' legislativa della regione
nella parte in cui la coarta all'adozione di una spesa (o di una
legge regionale di mera erogazione di fondi propri).
Dato che qualsiasi spesa deve trovare fondamento e copertura in una
norma avente forza di legge, e' evidente che o le disposizioni degli
artt. 2 e 2- bis trovano copertura nella legge o che ad esse debba
essere data copertura della regione.
Considerato che il decreto-legge qui impugnato non ha provveduto
alla copertura finanziaria perche' ha rimesso al bilancio della
regione la copertura ("l'onere") della spesa, esso ha imposto alla
regione di intervenire e in modo peraltro gia' conformato (nel senso
che tutte le condizioni per il finanziamento sono state prestabilite
e - nella specie -) con la totale esclusione della regione dalla
partecipazione alle scelte piu' rilevanti, quali quelle relative alla
approvazione dei piani di risanamento.
Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Sotto un ulteriore profilo, la normativa delineata appare lesiva
degli interessi della regione in materia di trasporto pubblico locale
costituzionalmente attribuita dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
Prevedere, infatti, sic et simpliciter, e in un quadro normativo
dove, ormai da anni la situazione finanziaria deficitaria presenta
caratteri di cronicita', il solo "possibile" (nel senso esposto)
intervento finanziario della regione con oneri a proprio carico
appare lesivo della competenza costituzionalmente riservata all'ente.
Tale violazione assume maggior rilievo in relazione alla totale
esclusione della regione all'approvazione dei piani di risanamento
delle aziende, mentre l'interesse pubblico locale in materia di
trasporto attribuito alla regione, specie in relazione alla
ristrutturazione dei servizi e della rete e' evidentissimo.
Violazione degli artt. 5 e 115 della Costituzione.
Il provvedimento legislativo statale cosi' come concepito
riaccentra nello Stato una serie di funzioni che costituiscono
esplicazione dell'autonomia costituzionale garantita alla regione
oltre che dagli artt. 117, 118 e 119 sopracitati, anche dagli artt. 5
e 115 i quali fissano in linea di principio l'autonomia
costituzionale delle regioni nel quadro dei rapporti tra enti dotati
di autonomia costituzionale.